A Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), também conhecida como LIA, está passando por um processo de revisão. O PL 10.887/2018, de autoria do Deputado Roberto de Lucena e de relatoria do Deputado Carlos Zarattini, foi aprovado na Câmara dos Deputados e, agora, passará a ser discutido no Senado Federal.

Depois de quase 30 anos de sua edição, faz-se necessária a revisão da LIA, para atualizar seus dispositivos à luz da experiência consolidada. É preciso aprimorar, sobretudo, aspectos da lei que têm gerado insegurança aos gestores na tomada de decisões públicas e desincentivado a ocupação de funções na administração por pessoas vocacionadas, devido ao temor de responsabilização indevida.

Há preocupação para que a modernização da LIA não resulte em prejuízo ao combate à corrupção na administração pública. Em vista disso, é necessário termos clareza de quais aspectos da lei precisam ser aprimorados e como esses aspectos são endereçados pelo PL 10.887/2018.

O Movimento Pessoas à Frente defende a atualização da LIA de modo a aprimorar a segurança jurídica no setor público, mantendo a integridade no serviço público como premissa maior, e corrigindo eventuais excessos na aplicação da LIA. Queremos garantir aos gestores públicos de todo o país as condições necessárias para que possam exercer na plenitude suas competências legais, inclusive a partir de inovações que melhorem a qualidade e eficiência dos serviços prestados à população.

Para ajudar na compreensão do tema, destacamos em seguida algumas perguntas e respostas centrais para a discussão:

1. O que significa segurança jurídica na gestão pública?

A segurança jurídica é um dos elementos que caracterizam um estado democrático de direito. Na prática, ela representa a estabilidade das relações jurídicas, tanto do ponto de vista de assegurar aos cidadãos a “não-surpresa”, nos atos da Administração Pública, quanto para preservar situações já constituídas e permitir ao gestor público o melhor exercício das ações atreladas ao desenvolvimento de políticas públicas.

Pensar em segurança jurídica é considerar não só o lado do administrado, mas também o papel do gestor/agente público. Ao tomar decisões, o gestor público precisa ter a segurança de que os órgãos de controle encarregados de o supervisionar irão atuar com previsibilidade, a partir de entendimentos já estabelecidos ou, ainda, informando previamente sobre mudanças de interpretações.

Não há previsão constitucional explícita da segurança jurídica, mas diversas leis tratam desta como um princípio a ser observado pela Administração. Em âmbito federal, a segurança jurídica está referenciada de forma expressa no art. 2o da Lei no 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal). Recentemente, as alterações implementadas pela Lei no 13.655/2018 na Lei de Introdução às normas do Direito Brasileiro (LINDB – Decreto-lei no 4.657/1942), que traz regras gerais para a aplicação e interpretação do Direito, visaram ao aumento da segurança jurídica na aplicação do direito público no Brasil. O incremento à segurança jurídica pela norma se foca: (i) no reforço à motivação das decisões administrativas, considerando suas consequências; (ii) no conforto ao gestor público para tomada de decisão, tendo em vista o cenário ao seu redor, incluindo dificuldades e obstáculos; (iii) na proporcionalidade e adequação de sanções; (iv) em restrições à revisão administrativa; e (v) na ampliação da participação social.

Do ponto de vista do combate à corrupção, é importante que as normas transmitam com clareza critérios para garantir a segurança jurídica. Um dos problemas identificados no atual sistema é, justamente, a abertura conceitual da LIA quanto à definição de improbidade em si. A Administração Pública e os órgãos de controle caracterizam condutas como ímprobas com critérios variados, que carecem de clareza e prejudicam a segurança jurídica. Assim como acontece em outros tipos de decisão (não restritas à improbidade), a motivação deficiente da tomada de decisões públicas no Brasil é um problema que tem que ser enfrentado de diversas formas, dentre elas a modernização normativa.

2. O que é o sistema de combate à corrupção?

O sistema de combate à corrupção abrange todos os elementos necessários à apuração, investigação e sanção no ordenamento brasileiro. Os elementos que compõem o sistema de combate à corrupção são normativos, institucionais e sociais.

Do ponto de vista normativo, o sistema é constituído por normas de processo administrativo, as quais regulam os tipos de controle e de sanção, preveem as entidades competentes para condução das investigações e dos processos administrativos e as garantias necessárias, em todos os níveis da Federação. Normas de organização administrativa também compõem essa estrutura, e não apenas as normas que tratam da responsabilidade por atos lesivos à Administração Pública, tal como a LIA e a Lei Anticorrupção (Lei no 12.846/2013).

No aspecto institucional, o sistema abrange entidades do Poder Executivo (como a Controladoria-Geral da União, em nível federal), Judiciário e Legislativo (como o Tribunal de Contas da União e os demais Tribunais de Contas Estaduais e Municipais, por exemplo). Além disso, o sistema abrange tanto o controle interno da Administração (que é aquele que cada um dos Poderes exerce sobre seus próprios atos e agentes), como o controle externo (exercido por um Poder sobre o outro, observados os limites de cada competência).

Já os mecanismos de controle social estão relacionados à atuação da sociedade civil no combate à corrupção, seja através do Poder Judiciário (por exemplo, por meio de ações populares), seja através da atuação da mídia e de organizações do terceiro setor que buscam divulgar e promover ações de enfrentamento à improbidade.

Nessa lógica, os diversos mecanismos de combate à corrupção são complementares. A LIA, portanto, é apenas uma parte desse sistema, cujo escopo é mais amplo.

3. O que é a Lei de Improbidade Administrativa?

A LIA é uma das leis para o controle da probidade na Administração Pública. Ela tem por objetivo proteger o patrimônio público, punindo atos de enriquecimento ilícito, que causam danos ao erário ou que violam os princípios da Administração Pública. De maneira geral, tais atos podem ser assim caracterizados:

• Enriquecimento ilícito: auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades públicas.
• Dano ao erário: ato que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades públicas
• Violação aos princípios da Administração Pública: ato que que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições.

Estão submetidos à LIA todos os agentes públicos, que a lei conceitua, de maneira abrangente, como “todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remuneração, por eleição, nomeação, designação, contratação ou qualquer outra forma de investidura ou vínculo, mandato, cargo, emprego ou função pública.”

Portanto, o conceito de agente público inclui o servidor público efetivo, o agente comissionado, os empregados celetistas, o agente político (Prefeitos, Governadores, Vereadores, Deputados, Senadores, Secretário, Ministros etc.). O Presidente da República é o único agente que não está sujeito à LIA durante o exercício do mandato.

A apuração do ato de improbidade é feita mediante ação judicial, que pode ser proposta pelo Ministério Público ou pela entidade pública que foi lesada pelo ato. Pela prática de qualquer ato de improbidade, o agente público pode ser punido com as seguintes sanções: (i) perda dos bens e valores obtidos ilicitamente (ii) ressarcimento do dano ao erário; (iii) perda do cargo público; (iv) suspensão dos direitos políticos; (v) proibição de contratar e receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios; e (vi) multa civil.

4. Quais os exemplos de contribuições do PL 10.887/2018 para o aprimoramento da aplicação da LIA?

• Exclusão da modalidade culposa de improbidade administrativa: o PL estabelece que, para configurar improbidade administrativa, o gestor deve ter agido com dolo – intenção de praticar ato ilegal – e má-fé – para obter proveito para si ou para terceiros (art. art. 1o, § 3o);
• Vedação à presunção de dolo ou de dano ao erário: o PL estabelece que, para a condenação por improbidade administrativa, o Judiciário deve indicar de modo preciso a existência de dolo por parte do agente e de dano ao erário público, os quais não podem ser presumidos (art. 17-C, I);
• Regras mais precisas e claras de dosimetria: o PL estabelece mais balizas para pautar o cálculo das sanções aplicadas nos casos de improbidade administrativa, como a natureza, a gravidade e o impacto da infração cometida, as circunstâncias agravantes ou atenuantes, os antecedentes do agente entre outros (art. 17-C, IV);
• Limites à indisponibilidade cautelar de bens: o PL estabelece que a indisponibilidade cautelar de bens deve abranger apenas os bens necessários ao ressarcimento do dano causado ao erário público, excluindo assim os valores relativos a multas (art. 16, § 10);
• Possibilidade de celebração de acordos: o PL também prevê a possibilidade de celebração de acordos pelo Ministério Público no âmbito das ações de improbidade administrativa, incentivando a consensualidade (art. 17-B).

5. O PL 10.887/2018 foi aprovado na Câmara dos Deputados. E o que acontece agora?

O procedimento legislativo é previsto na Constituição Federal de 1988, a partir do art. 65. Assim, tendo o PL 10.887/2018 sido proposto na Câmara dos Deputados, ele é enviado ao Senado Federal para discussão e votação. O Senado pode: (i) aprovar o PL, (ii) rejeitá-lo e arquivá-lo; (iii) apresentar emendas ao PL; (iv) apresentar um substitutivo ao PL.

Se aprovado no Senado Federal, o PL é encaminhado ao Presidente da República para sanção ou veto. Porém, se houver emendas no Senado Federal, ele deve retornar à Câmara dos Deputados para apreciação das alterações. A Câmara pode aceitar as emendas ou pode recuperar o texto original. Independentemente do que a Câmara fizer, o texto é em seguida enviado ao Presidente da República.

No caso de o Senado Federal apresentar um substitutivo, este deverá ser encaminhado à Câmara dos Deputados, que pode: (i) fazer emendas; (ii) rejeitar o substitutivo e remeter o PL original ao Presidente da República; (iii) aprovar o substitutivo.

Finalmente, encaminhado ao Presidente da República, o PL poderá, no prazo de 15 dias: (i) ser sancionado (aprovado) integralmente; (ii) receber vetos (total ou parcialmente) por razões de inconstitucionalidade ou por contrariedade ao interesse público, os quais deverão ser motivados. Silenciando o Presidente no prazo de 15 dias, o PL é tacitamente sancionado. Após a sanção expressa ou tácita do Presidente da República, o PL é transformado em lei.

Havendo vetos pelo chefe do Executivo, a nova lei entra em vigor e “já está valendo”. Em paralelo, os vetos são devolvidos ao Congresso Nacional, para apreciação, no prazo de 30 dias, pela Câmara dos Deputados e pelo Senado Federal em sessão conjunta. Se os vetos forem derrubados, o PL é enviado ao Presidente para promulgação. Se o Presidente não o fizer no prazo de 48 horas, o Presidente do Senado o fará.

Para conhecer o processo legislativo com mais detalhes, é possível consultar o site da Câmara dos Deputados aqui.

6. Como fica o combate à corrupção se o PL 10.887/2018 for aprovado?

O PL 10.887/2018 tem por objetivo tornar a LIA mais clara quanto ao que constitui um ato de improbidade, de modo que não exista confusão com meras desconformidades praticadas sem dolo ou má-fé (o chamado erro administrativo).

O espaço de não responsabilização de gestores públicos por erros cometidos sem malícia já é reconhecido pelo art. 28 da LINDB. O PL 10.887/2018 pretende, assim, adequar a LIA ao atual sistema jurídico brasileiro e explicitar que espécies de condutas podem ser consideradas atos de improbidade.

Portanto, a aprovação do PL – com a redação atual – não significa enfraquecer o combate à corrupção. O PL continua a punir os agentes públicos que se enriquecem ilicitamente, causam danos ao erário e violam os princípios da Administração Pública. Não à toa, o PL inova ao fazer referência em um de seus dispositivos (art. 11, § 1o) à Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção, no sentido de que o agente público está sujeito à punição “quando for comprovado na conduta funcional do agente público o fim de obter proveito ou benefício indevido para si ou para outra pessoa ou entidade.”

7. Eventual aprovação do PL 10.887/2018 comprometeria o sistema de combate à corrupção?

Como explicado acima, o sistema de combate à corrupção envolve diversos Poderes, entidades e órgãos, atuando em diferentes frentes, de modo que a LIA representa apenas um dos mecanismos utilizados para combater a corrupção na administração pública.

Desse modo, eventual alteração da LIA não impacta o sistema de combate à corrupção como um todo, não alterando o funcionamento de outros mecanismos de responsabilização utilizados pelos diversos atores estatais responsáveis por fiscalizar a administração. Além disso, a atualização da LIA defendida pelo Movimento Pessoas à Frente é aquela que mantém a integridade no serviço público como valor maior a ser tutelado. A LIA deve ser aprimorada para corrigir aspectos problemáticos de sua aplicação, e não para enfraquecer o sistema de combate à corrupção.

8. O PL 10.887/2018 vai beneficiar políticos suspeitos de desvio de recursos públicos?

O desvio de recursos públicos pode ser caracterizado na LIA como enriquecimento ilícito (art. 9o) ou dano ao erário (art. 10). O primeiro caso ocorre quando o agente público aufere qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida para si em razão do exercício do cargo, mandato, função ou emprego público. Já o segundo caso ocorre quando há perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação de recursos públicos. (dinheiro ou bens, em sentido amplo), geralmente para favorecer um terceiro.

O PL 10.887/2018 não altera isso. Pelo contrário, o PL aperfeiçoa as hipóteses de enriquecimento ilícito e dano ao erário. E, ainda, aumenta algumas sanções para aquele que praticar esses atos. Assim, se antes o agente público que se enriqueceu ilicitamente poderia ter seus direitos políticos suspensos por até 10 anos, o PL aumenta o tempo para até 14 anos. Já a empresa que foi beneficiada pelo dano causado ao erário pode ser proibida de contratar com o Poder Público por até 12 anos no PL, enquanto antes a punição era de 5 anos.

9. Por que as mudanças trazidas pelo PL 10.887/2018 são apoiadas por parlamentares, governadores e prefeitos? Eles deixarão de ser punidos quando praticarem atos de improbidade administrativa?

Ao longo dos 29 anos de vigência da LIA, os agentes políticos em geral e, especialmente, os prefeitos responderam à maior parte das ações de improbidade administrativa. Em razão da redação aberta da LIA – ausência de um conceito de improbidade, falta de parâmetros sancionatórios, procedimentos processuais imprecisos, prazos prescricionais incertos –, os agentes políticos alegam que, ao menos em certos casos, têm respondido por ações de improbidade administrativa sem fundamentos.

O PL 10.887/2018 tem por objetivo tornar a redação da LIA mais simples e direta, de modo a conferir mais segurança jurídica na sua aplicação e interpretação. Os agentes políticos continuam submetidos às punições da LIA. O PL, inclusive, pretendeu afastar qualquer dúvida quanto ao ponto ao descrever quem são os agentes públicos e políticos que estão submetidos às sanções da lei (art. 2o). Não há um afrouxamento ou privilégio à impunidade no PL, mas um reforço no aspecto da segurança jurídica, em um contexto da existência de excessos que prejudicam a gestão pública e acabam por penalizar direta ou indiretamente, de forma indevida gestores sérios.

10. Por que há resistência a mudanças na LIA?

Em qualquer assunto jurídico, há opiniões divergentes dos juristas sobre a maneira mais adequada de regulamentar os problemas. Por exemplo, no Direito Tributário, a visão da Fazenda difere da do contribuinte nas hipóteses de incidência tributária. No Direito Penal, é comum os promotores, os advogados e a polícia terem, cada um, visões diferentes sobre as penas. E, mesmo no Direito Civil, em assuntos envolvendo costumes, é comum haver visões mais progressistas e visões mais conservadoras. A democracia possibilita essa pluralidade de opiniões.

Isso não é diferente no tema da improbidade administrativa. A LIA é uma das principais leis brasileiras para a responsabilização dos agentes públicos. Sua participação na busca de uma gestão pública proba é central. Ninguém deixa de reconhecer os méritos da LIA nesse sentido. Por outro lado, há uma percepção geral de que a atual redação da lei tem problemas, o que dá oportunidades para ações de improbidade e condenações judiciais sem fundamentos.

A divergência está exatamente na extensão dos problemas e a maneira de solucioná-los. Por esse motivo, em 2018, formou-se uma comissão especial – constituída por juristas de vários setores, como advogados privados, advogados públicos, promotores de justiça, juízes, acadêmicos – para discutir um projeto de reforma da LIA, cujo resultado final foi apresentado pelo Deputado Roberto de Lucena como um projeto de lei, no caso, o PL 10.887/2018.

Embora a atual redação do PL 10.887/2018 (o substitutivo do Deputado Carlos Zarattini) não seja idêntica ao texto original apresentado pela comissão especial, há muitas coincidências. O atual texto do PL buscou aprofundar alguns pontos para evitar dúvidas interpretativas.

11. Como esse tema impacta a vida da população?

A corrupção, de modo geral, impacta o desenvolvimento econômico e social do país, estando inclusive prevista como um indicador em rankings relativos ao ambiente de negócios, instituições e desenvolvimento social. A título de exemplo, o Corruption Perceptions Index, da Transparência Internacional, inseriu o Brasil na posição 94 de um total de 180 países, em 2020. O Brasil obteve a nota de 38 pontos de 100, estando mais próximo da categoria de países “amplamente corruptos” do que dos países mais bem avaliados.

Na vida da sociedade, isso representa perda de recursos públicos que seriam destinados à consecução de políticas públicas e outras iniciativas de gestão pública. Esse diagnóstico, em um cenário de escassez de recursos, como é o caso do Brasil, aumenta a necessidade de pensar em constantes modernizações do sistema de combate à corrupção, a fim de minimizar tais perdas.

Por outro lado, a insegurança jurídica advinda de excessos de controle também pode impactar na vida da população ao produzir um fenômeno conhecido na literatura jurídica como “apagão das canetas”. Gestores públicos, com medo de serem responsabilizados e sem terem certeza sobre os parâmetros utilizados por controladores, podem se sentir inseguros para tomar decisões importantes, atrasando a implementação de políticas públicas destinadas aos cidadãos.

12. Como a modernização da LIA pode contribuir para que os gestores públicos desempenhem melhor suas funções?

Atualmente, a redação da LIA admite a condenação por improbidade administrativa de forma culposa, ou seja, sem a necessidade da demonstração de dolo por parte daquele que é processado. Assim, mesmo que o agente público não tenha tido a intenção de causar danos e tenha agido de boa-fé, incorrendo em mero erro, ele poderá ser sancionado.

Esse fator, combinado com a grande discricionariedade que a LIA confere aos órgãos de controle, a partir de definições abertas dos atos de improbidade e da falta de critérios claros para a imposição de sanções, representa um desafio para a Administração Pública. Em especial, porque permite às instituições acusadoras e julgadoras atuarem com base em idealizações e sem robustez na argumentação jurídica – dada a falta de parâmetros legais e a redação vaga da LIA.

É o que se verifica, por exemplo, na possibilidade de condenação por agir de forma contrária aos princípios norteadores da Administração (prevista no art. 11 da LIA). Os princípios são naturalmente conceitos vagos e indeterminados. O seu conteúdo depende de interpretação do aplicador da norma para ganhar um contorno. Na prática, a falta de concretude e método para a caracterização dos princípios faz com que casos semelhantes sejam julgados de formas distintas.

O cenário, portanto, é arriscado para o agente público, que, ao cabo, pode ser sancionado por ter agido em desconformidade com a interpretação que os controladores fazem da norma, a qual não tem um padrão que possa guiar a ação pública aprioristicamente.

Essa condição tem como consequência a paralisia da gestão, visto que o agente público, com receio de ser punido, deixa de tomar decisões importantes e, em especial, de inovar na gestão pública. O medo que freia a atuação pública é causa do já mencionado “apagão das canetas”, além de ser um desincentivo para a ocupação de cargos públicos por bons gestores.

As modificações propostas na LIA pelo PL 10.887/2018, ao vedarem a condenação culposa e limitarem as hipóteses em que é possível punir atos que atentem contra os princípios, estabelecem requisitos importantes para a tutela do agente público honesto, que está sujeito ao erro como qualquer outro ser humano. Dessa forma, torna-se a atuação pública mais segura – principalmente, para decisões com potenciais inovadores–, facilitando o trabalho dos bons gestores.

13. Quais pontos do texto aprovado na Câmara merecem maior atenção do Senado para que possam ser aprimorados?

• Legitimidade para propositura da ação de improbidade administrativa: o texto aprovado na Câmara concentra a legitimidade para propositura da ação de improbidade no Ministério Público, suprimindo a previsão hoje existente na lei de que a ação também pode ser proposta pela “pessoa jurídica interessada” (art. 17 da LIA) – Estados e Municípios que tenham sofrido danos, por exemplo.
• Amplitude da sanção de perda da função pública: o texto aprovado na Câmara restringiu a amplitude da perda da função pública, prevendo que essa sanção “atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração” (art. 12, § 1o, do PL 10.887/2018) – a LIA, hoje, não contém essa previsão.
• Prazo para inquérito civil (ou processo administrativo) e para a propositura da ação: o texto aprovado na Câmara prevê no art. 23, §§ 1o e 2o, um prazo de 180 dias (prorrogável por mais 180 dias) para a apuração dos atos de improbidade. Neste prazo, a prescrição fica suspensa. Na atual lei este prazo não existe. Por outro lado, no atual entendimento jurisprudencial, o inquérito civil nem suspende, nem interrompe a prescrição, o que torna a o texto aprovado na Câmara mais vantajoso no combate aos atos de improbidade. Porém, o § 3o do mesmo artigo dispõe que após o término do inquérito civil, se não for o caso de arquivamento, a ação deverá ser proposta em até 30 dias, o que pode ser um prazo curto.
• Contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos: atualmente a LIA prevê que a sanção de perda dos direitos políticos só começa a valer, e a ser contada, após o “o trânsito em julgado da sentença condenatória” (art. 20 da LIA). O texto aprovado na Câmara muda essa lógica, prevendo que, “para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória” (art. 12, § 10o). Isso significa que tempo decorrido antes da condenação poderá ser considerado para fins de cumprimento da sanção de perda dos direitos políticos.

Acesse também o material “Pela Reforma da Lei de Improbidade Administrativa” produzido neste GT.