07/02/2025 às 15:12

Um estudo jurídico encomendado pelo Movimento Pessoas à Frente trouxe uma avaliação inédita sobre os auxílios e verbas no funcionalismo público que pode contribuir com a construção de um novo projeto de lei realmente efetivo para combater os supersalários. O documento também avaliou os impactos do Projeto de Lei nº 2.721/21, em tramitação no Congresso, e identificou que as exceções contidas no PL podem institucionalizar os supersalários ao invés de combatê-los.

O estudo jurídico Supersalários e o teto constitucional: Natureza das verbas indenizatórias e remuneratórias e PL nº 2.721/2021 foi produzido pelo escritório Horta Bachur Advogados, a pedido do Movimento Pessoas à Frente, e traz diretrizes que podem nortear um modelo de projeto de lei com uma solução mais eficaz para combater os supersalários no funcionalismo público brasileiro: a correta classificação dos auxílios e verbas como critério essencial para que o teto remuneratório seja respeitado.

Os impactos do Projeto de Lei 2.721/21

Das 32 exceções ao teto constitucional salarial consideradas como verbas indenizatórias no
PL 2.721/21, há pelo menos 14 que deveriam ser consideradas remuneratórias, ou seja,
incluídas no cálculo para incidência do teto constitucional de R$46.366,19. Entre elas estão
auxílios como alimentação, ressarcimento para o pagamento de plano de saúde e gratificação
por exercício cumulativo de ofícios.

Outro resultado apurado pelo estudo mostra que o PL 2.721/21 não traz nenhuma
regulamentação que contribua para a transparência de dados sobre o pagamento dos
auxílios, eximindo assim os órgãos públicos da necessidade de publicarem essas informações
corretamente e de maneira acessível.

“O Projeto de Lei 2.721/21, que é o mais adiantado entre outros PLs que propõem combater
os supersalários, poderá ter um efeito contrário e institucionalizar o pagamento dos
penduricalhos, que fazem com que o teto constitucional seja desrespeitado”, diz Jessika
Moreira, diretora executiva do Movimento Pessoas à Frente. Ainda segundo ela, “para mudar
esse cenário é necessário um novo Projeto de Lei que combata verdadeiramente a
desigualdade remuneratória que persiste no funcionalismo”.

Jurisprudência sobre verbas remuneratórias e indenizatórias

O estudo jurídico “Supersalários e o teto constitucional” detalha a conceituação técnica sobre verbas remuneratórias e verbas indenizatórias. A definição de verba remuneratória se refere àquela recebida mensalmente pelo empregado como contraprestação pelo serviço prestado, enquanto a indenizatória é recebida pelo funcionário com o objetivo de reparar despesas ou danos incorridos pelo trabalhador para viabilizar o exercício de seu trabalho.

Para que as verbas possam ser materialmente classificadas como indenizatórias e assim configurar uma exceção autêntica ao teto constitucional, elas devem atender a quatro critérios básicos: (i) devem ter natureza reparatória – ressarcir o servidor despesas incorridas no exercício da função pública; (ii) devem ter caráter eventual – isto é, não podem ser concedidas a todos os servidores de forma indistinta, mas apenas como reparação de despesas específicas; (iii) devem ser transitórias – não podem ser verbas que passem a ser incorporadas em bases mensais, sem um horizonte temporal limitado; e (iv) devem ser
expressamente criadas em lei, em sentido formal, não podendo ser instituídas por ato administrativo.

Esse não é o caso de auxílios conhecidos pelo trabalhador CLT, como 13º salário, adicional de férias e ainda outros, como alimentação e creche, por exemplo; mas são classificados no PL 2.721/2021 como indenizatórios, livres da incidência do imposto de renda e desrespeitando o teto constitucional.

Os penduricalhos custaram mais de R$ 11,1 bilhões para os cofres da administração pública em 2023, segundo a pesquisa “Além do teto: análise e contribuições para o fim dos Supersalários”, conduzida pelo pesquisador Bruno Carazza a pedido do Movimento Pessoas à Frente. Ainda segundo o mesmo estudo, apenas quatro exceções do PL 2.721/21 poderiam gerar um impacto orçamentário de R$ 3,4 bilhões no Judiciário e no Ministério Público em 2025. As quatro exceções avaliadas são: o pagamento em dobro do adicional de 1/3 de férias, dada a redação dúbia do inciso III do art. 2º do projeto; a gratificação por exercício cumulativo de ofícios; auxílio-alimentação; e o ressarcimento de despesas com plano de saúde (“auxílio-saúde”).

“O Brasil não pode postergar o combate aos supersalários. São despesas com privilégios incompatíveis com a qualidade dos serviços públicos entregues à população e que comprometem os cofres públicos. É essencial que se construa uma estrutura remuneratória condizente com um Estado preocupado em combater desigualdades, e isso começa pela própria política salarial do serviço público, além de uma conceituação clara em relação ao que é, de fato, indenizatório”, diz Jessika Moreira, diretora executiva do Movimento Pessoas à Frente.